致琨研究

一、出台背景

为进一步加强河道采砂和疏浚砂综合利用管理，依据《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》《中华人民共和国河道管理条例》，以及《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》和《水利部交通运输部关于加强长江干流河道疏浚砂综合利用管理工作的指导意见》等相关规定，青海省水利厅（以下简称“省水利厅”）于2024年8月8日发布了《青海省水利厅关于进一步加强河道采砂和疏浚砂综合利用管理工作意见的通知》（以下简称“《通知》”）。  

二、政策解读

（一）规范河道采砂管理工作

1.强化规划约束。各地应按照河道管理权限，对具有采砂任务的河道组织编制采砂规划，与流域综合规划、国土空间规划、防洪规划、重点流域水生态环境保护规划、生态分区管控、河湖岸线保护与利用规划、矿产资源规划等相衔接，并征求同级发展

改革、自然资源、生态环境、林草等相关部门意见。市州、县（市、区）组织编制的河道采砂规划，经上一级水利部门审查同意后，报本级人民政府审批，并逐级将规划文本、规划分区矢量数据报省水利厅备案。省管河道采砂规划由省水利厅组织编制、审查，征得有关流域机构同意，报省级人民政府审批后印发。

2.加强规划评估。经批准的河道采砂规划，不得擅自修改；确需修改的，应按照原批准程序报批。各级水利部门要适时开展对本级河道采砂规划实施情况的监测评估，以及下一轮采砂规划编制。

3.采砂规划期限。原则为5年，规划期届满，下一轮规划印发前，若相关河段可采区生态环境管控要求未发生变化，原规划可作为过渡期该可采区河道采砂许可的重要依据。

4.采砂许可权限。省境内黄河、长江、澜沧江、湟水、大通河、黑河、隆务河、布哈河、巴音河、香日德河、格尔木河、那棱格勒河等省管河道采砂许可，征求市州、县级水利部门意见后由省水利厅审批。市州管理的河道，流经2个以上县（市、区）或者以河为界的跨县（市、区）河道，征求县级水利部门意见后，由市州水利部门审批。其他河道采砂许可，由县级水利部门审批。市州、县级审批的河道采砂许可，要在20个工作日内逐级将许可文件、采区矢量数据等资料报省水利厅备案。

5.依法依规许可。严格规范河道采砂许可申请受理、现场勘查、技术审查、许可审批、电子证照发放等环节工作，采砂许可有效期原则上不得超过1年。需延续的，在采砂许可期届满30日前向具有审批权限的水利部门提交延期申请和相关材料。涉及办理环境影响评价、水土保持方案、水上水下施工许可等审批手续的，必须取得相关手续后方可进行河道采砂。县级水利部门要对辖区内各级水利部门审批的河道采砂场上一个许可期内河道采砂许可执行情况组织现场核验，出具核验意见。探索推行河道砂石统一开采经营模式，推进集约化、规模化开采。

6.严格应急采砂。在防汛砂石储备不足且因应急抢险形势需要紧急开采河砂的情况下，由具有审批权限的水利部门批准开展应急采砂。应急采砂要严格控制开采范围、数量和深度，避让重点生态保护区、险工险段及涉水工程保护范围，开采数量不得突破应急抢险需砂量，不得采取危险作业方式。所采砂石要严格按照防汛物资管理，禁止挪作他用或向市场出售，未使用完的砂石留作防汛物资储备。

7.规范采砂作业。采砂单位或个人要严格按照许可的作业方式开采，科学引流、分区作业，最大限度减少对河流扰动。精确开展可采区范围实地放样，设置现场界限标识。开采作业现场应建设视频监控系统，现场出入卡口设置计重计量设备。加工场、堆砂场、生活区等均不得设置在河道管理范围内，建设标准应符合自然资源、生态环境、林草等相关部门管理要求，并依法履行有关审批手续。落实“谁开采、谁清理，边开采、边修复”要求，及时清除开采的砂石和弃料堆体，采砂完成后对采砂河段进行平整修复。

（二）严格河道疏浚砂综合利用

1.强化用途管控。在河湖管理范围内实施水利工程、航道整治、桥梁、码头等涉水工程或河道、航道维护性疏，所产生的砂、石、土等有利用价值的清淤疏浚物，除项目自用外需上岸利用的，均纳入疏浚砂综合利用管理。疏浚砂综合利用应当坚持政府主导、部门联动、科学论证、严格程序原则，由政府统一处置，优先保障水利等重点基础设施和民生工程建设需求。剩余部分可通过公共资源交易平台依法依规对外销售，兼顾社会市场需求。不得由企业或个人自行销售。

2.严格前置审批。涉及疏浚砂综合利用审批的项目，要先取得有关涉水行政许可或相关项目主管部门的批复。其中，河道整治等水利基建项目，要取得项目立项以及初步设计报告行政许可文件。航道整治、桥梁、码头等涉河工程，要取得项目立项以及洪水影响评价类行政许可文件。河道、航道维护性疏浚，要取得水利部门或交通运输部门对项目实施必要性及实施规模的批复等文件。需办理水土保持、环境影响评价等其他行政许可的，按有关规定办理。

3.规范审批程序。需开展疏浚砂综合利用的项目，由所在地县级以上人民政府组织有关部门编制河道疏浚砂综合利用实施方案（以下简称实施方案）。省管河道实施方案，经省水利厅技术审查、报流域机构备案后，由所在市州人民政府批准实施。市州级管理，以及流经2个以上县（市、区）或者以河为界的跨县（市、区）河道实施方案，经省水利厅技术审查后，由所在市州人民政府批准实施：其他河道实施方案，经所在市州水利部门技术审查后，由所在县级人民政府批准实施，并及时将批复文件等相关资料报省水利厅备案。项目完成后，由批准单位或委托同级水利部门做好验收工作。

4.科学编制方案。疏浚砂综合利用实施方案应以相关法律法规、技术规范、经批复的涉水工程初步设计报告、洪水影响评价类报告等为依据编制，包括实施疏浚砂综合利用的必要性与合理性，批复的河道整治疏浚范围、疏浚断面、疏浚量，对河势、防洪、生态环境、基础设施等的影响分析及拟采取的防治与补救措施，以及上岸总量、上岸（运输）方式、堆存位置、实施主体、利用情况、监管措施等内容。有关水利部门要着重加强方案的必要性和合理性审核，论证不充分、方案不可行、措施不合理的，不得通过技术审查。

（三）强化监督管理

1.完善工作制度。健全信息共享、案件移交、日常巡查和现场监管等制度。建立河道采砂业主信誉制度，对河道采砂业主的采砂活动情况建立档案，作为河道采砂申请审查及日常监督管理的重要依据。积极推行河道砂石采运管理单制度，采砂许可部门、疏浚砂利用项目批复单位同级水利部门应结合年度许可采砂量、疏浚砂利用量，按需印制采运单，规范采运单发放、存档、监督等工作，加强采、运、销全过程监管。

2.加强现场监管。按照“谁许可、谁监管”和属地管理相结合的原则，加强许可采区、疏浚砂综合利用项目事中事后监管，防止超范围、超深度、超期限、超许可量开采。加强采砂管理人员队伍建设，强化业务培训，严明工作纪律，提升监管能力。积极运用卫星遥感、无人机、电子围栏等信息技术，丰富监管手段，提高监管效能。

3.强化安全管理。河道采砂场、疏浚砂利用项目业主要严格落实河道采砂安全生产主体责任，建立健全安全生产责任制度，制定安全防范措施，完善安全生产设施。现场作业车辆、机具等生产设备和人员应具备合法有效的执业资格并统一登记、规范管理。禁止在水库大坝、堤防、桥梁、铁路等工程管理范围内采砂，确保工程设施安全。

4.整治非法采砂。各级水利部门要结合行政执法机制改革，会同综合执法机构，依法查处无证河道采砂、不按许可要求采砂以河道清淤名义行采砂之实等各类非法采砂行为。涉嫌犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释（2016)25号）等规定，移交司法机关处理。造成河道生态环境严重破坏的，依法追究生态环境损害赔偿责任。

（四）保障措施 

1.加强组织领导。县级以上地方人民政府要加强对本行政区域内河道采砂和疏浚砂综合利用管理工作的领导，落实辖区内重点河段、敏感水域河长责任人、主管部门责任人、现场监管责任人和行政执法责任人等“四个责任人”，并向社会公告，每年4月10日前逐级报省水利厅备案。同时，充分发挥河长责任人的组织领导作用，及时解决河道采砂管理工作中的重大问题。

2.强化联防联控。依托河湖长制工作平台，建立健全河湖长统筹协调、水利部门牵头、有关部门各司其职、社会共同参与的联动机制。充分发挥“河湖长+检察长”“河湖长+生态警长”等协同机制作用，强化立案查处，加强行刑衔接、行政执法与检察公益诉讼协作，形成工作合力。统筹上下游、左右岸、干支流，强化边界、跨行政区域河道执法监管。

3.严格考核问责。将河道采砂和疏浚砂综合利用管理工作纳入年度河湖长制考核，倒逼责任落实。对采砂秩序混乱、违法采砂严重、采砂监管缺位、采砂破坏生态和污染环境的地区，及时通报当地总河湖长及上一级政府，并挂牌督办。对监管工作中不担当、不作为、慢作为、乱作为，致使河道非法采砂问题突出的相关责任人，提请有关部门严肃追责问责。

4.加强社会监督。充分发挥新闻媒体、社会舆论和群众监督作用，营造良好的社会舆论氛围。加大河道采砂管理政策法规宣传力度，曝光违法典型案件，提升河湖管理保护意识。畅通社会监督渠道，依法公开禁采区、禁采期、采砂许可及疏浚砂综合利用项目等信息。

《通知》的出台，对于贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水的重要论述精神，充分认识加强河道采砂及疏浚砂综合利用管理工作的重要性、紧迫性，统筹高质量发展和高水平保护，坚持疏堵结合、标本兼治，科学合理开发利用河道砂石资源，严厉打击河道非法采砂行为，确保河道采砂有序可控具有重要意义。